編者：
張豪同志于2015年撰寫的論文，獲省人大工作理論研討會三等獎。時間雖然過去了十年，但在人大工作中，依然有著指導與實踐意義。今刊出，供讀者欣賞與參考。
淺議人大監(jiān)督工作的剛性手段質(zhì)詢案
張 豪
質(zhì)詢是指人大代表或人大常委會委員在人大或常委會會議期間，對行政、審判、檢察等國家機關提出質(zhì)問并要求答復的一種監(jiān)督形式。與議案、建議、批評、意見不同，質(zhì)詢是對被質(zhì)詢機關的工作不清楚、不理解、不滿意的方面提出質(zhì)問，要求被質(zhì)詢機關作出澄清、解釋的一種活動。質(zhì)詢之所以有權威，就在于其強制性和約束力，被質(zhì)詢的國家機關必須作出答復，被調(diào)查的工作人員必須予以配合。人大的質(zhì)詢制度可以主動地、及時地對行政權和司法權進行監(jiān)督，當面問答，無可推諉，質(zhì)詢具有剛性、快捷的特點，更具靈活性、經(jīng)常性，是實現(xiàn)監(jiān)督的有效手段，在整個權力制衡體系中的作用不可小覷。我國人大代表就有關問題多次向“一府兩院”提出質(zhì)詢，取得了較好效果，引起了社會的廣泛關注。黨的十八大和十八屆四中全會、五中全會又多次強調(diào)要依法治國、依憲治國。今年中共中央十八號文件就做好縣鄉(xiāng)人大工作提出了明確具體的要求，省委市委也出臺了有關文件，這對我們各級人大開展監(jiān)督工作，是強有力的支持。人大代表廣泛行使質(zhì)詢權，預示其角色意識、權利意識的覺醒，對于重塑國家權力機關的剛性形象，督促政府依法行政，都具有重大而深遠的意義。
一、我國人大質(zhì)詢程序和規(guī)則的現(xiàn)狀
?。ā|(zhì)詢案的規(guī)定及質(zhì)詢制度的漏洞
人大的各項法定權力中，質(zhì)詢這個剛性監(jiān)督手段，一直處于相對“休眠狀態(tài)”。由于現(xiàn)行質(zhì)詢制度的不完善，人大沒有充分激活質(zhì)詢權。
1、我國現(xiàn)行法律對質(zhì)詢案的規(guī)定
——質(zhì)詢案的提出時間為全國人大及地方人大舉行會議期間和常委會會議期間。
——有權提出質(zhì)詢案的主體：全國人大一個代表團或者30 名以上的代表聯(lián)名，地方人大代表10 人以上聯(lián)名，全國人民代表大會常務委員會組成人員10 人以上聯(lián)名，省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設區(qū)的市人民代表大會常務委員會組成人員5 人以上聯(lián)名，縣級人民代表大會常務委員會組成人員3 人以上聯(lián)名，可以提出質(zhì)詢案。
——受質(zhì)詢的機關：本級人民政府及其部門和人民法院、人民檢察院。
——質(zhì)詢案的成立要件：質(zhì)詢案必須是書面的；必須寫明質(zhì)詢對象、質(zhì)詢的問題和內(nèi)容。
——質(zhì)詢案的受理：人代會期間，質(zhì)詢案由大會主席團決定交由受質(zhì)詢機關；常委會會議期間，質(zhì)詢案由委員長會議或者主任會議決定交由受質(zhì)詢的機關。
——質(zhì)詢案的答復：人代會期間，受質(zhì)詢機關在主席團會議、大會全體會議或者有關專門委員會會議上口頭答復，或者由受質(zhì)詢機關書面答復；常委會會議期間，受質(zhì)詢機關在常務委員會會議上或者有關專門委員會會議上口頭答復，或者由受質(zhì)詢機關書面答復。質(zhì)詢案以口頭答復的，由受質(zhì)詢機關的負責人到會答復。質(zhì)詢案以書面答復的，由受質(zhì)詢機關的負責人簽署。
——提質(zhì)詢案的代表半數(shù)以上對答復不滿意的，可以要求受質(zhì)詢機關再作答復；提質(zhì)詢案的或常務委員會組成人員的過半數(shù)對受質(zhì)詢機關的答復不滿意的，可以提出要求，經(jīng)委員長會議或者主任會議決定，由受質(zhì)詢機關再作答復。這些規(guī)定構成了質(zhì)詢案成立的形式要件。
2、人大質(zhì)詢制度存在的漏洞
在2007 年監(jiān)督法頒布實施之后，我國目前的人大質(zhì)詢制度仍存在以下漏洞：
?。?）關于對“兩院”的質(zhì)詢法律與憲法規(guī)定不一，在實踐中引起爭論?，F(xiàn)行憲法第三十七條僅規(guī)定了全國人大代表及其常委會委員有權對國務院或國務院各部委提出質(zhì)詢案，并未規(guī)定人大對法院和檢察院的質(zhì)詢，全國人大組織法遵循了這一規(guī)定，但地方組織法、代表法和監(jiān)督法都將“兩院”與“一府”一起列為質(zhì)詢對象。
?。?）法律未規(guī)定質(zhì)詢案的啟動要件，即沒有規(guī)定哪些問題可以質(zhì)詢，哪些不可以。雖然說不對質(zhì)詢案作內(nèi)容和范圍上的限制，為質(zhì)詢權的行使備足了空間。但在實踐中，由于缺乏具體明確的法律規(guī)定，一些代表提出的質(zhì)詢案，都沒有進入質(zhì)詢程序就因“質(zhì)詢內(nèi)容不清或者質(zhì)詢的問題不是人民群眾普遍關注、社會反映強烈的問題”而被轉為詢問或代表建議意見辦理。
?。?）代表法和監(jiān)督法規(guī)定了如果提質(zhì)詢案的代表或常務委員會組成人員的過半數(shù)對受質(zhì)詢機關的答復不滿意，可以要求受質(zhì)詢機關再作答復。但對于再次答復不滿意后怎樣處理，該法并未提供依據(jù)。而實踐中，第二次答復仍不滿意的情況是存在的，這種情況下法律后果如何，需要進一步的制度完善。
?。ǘ┪覈骷壢舜笮惺官|(zhì)詢權的案例
我國盡管法律規(guī)定不盡完善，實踐中還是涌現(xiàn)了一系列黨政、人大、群眾三方都滿意的質(zhì)詢行使事例，質(zhì)詢所指向的事端也妥當解決。引發(fā)質(zhì)詢的案由主要有下列三種：
1、“一府兩院”違反憲法、法律、法規(guī)，人大因之啟動質(zhì)詢。保證憲法、法律、法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)的遵守和執(zhí)行是地方人大及其常委會的法定職責。當“一府兩院”出現(xiàn)違反法律法規(guī)的狀況，某些地方的人大及其常委會運用質(zhì)詢權，有力保障了法律法規(guī)的落實。這方面的典型案例有：1989年，山東省五蓮縣政府主要組成人員違反地方組織法不列席縣人大審議縣政府工作報告的環(huán)節(jié)，14名人大代表對此提出質(zhì)詢。1994年，廣東省國土廳拒不執(zhí)行廣東省人大常委會審議通過的《廣東省城鎮(zhèn)房地產(chǎn)權登記條例》，21名委員在人大常委會會議上聯(lián)名對省國土廳提出了質(zhì)詢。1994年，安徽省合肥市園林局不顧《合肥市環(huán)城公園環(huán)境管理辦法》和人大的反對意見，執(zhí)意在公園附近跨河蓋辦公樓，市人大常委會17名組成人員對此聯(lián)名提出了質(zhì)詢。1996年，廣東省河源市人大13名常委會組成人員聯(lián)名提出了對河源市中級人民法院的質(zhì)詢案，質(zhì)疑該法院違反地方組織法和《廣東省各級人大常委會人事任免辦法》，未經(jīng)市人大常委會批準擅自調(diào)整中層干部崗位。等等?！耙桓畠稍骸敝圆活櫡梢?guī)定，頂撞人大權威，從上面例子來看，或是部門利益作祟，或是對人大的權威和地位認識不夠。質(zhì)詢權的行使給“一府兩院”上了一堂生動的法制教育課，使法律法規(guī)得到貫徹落實。
2、“一府兩院”怠于執(zhí)行人大決議、決定，以及代表議案、建議，人大因之啟動質(zhì)詢。長期以來，一些地方的“一府兩院”怠于執(zhí)行人大通過的決議、決定，對代表建議、議案遲遲不落實；質(zhì)詢權的使用，為其敲響了警鐘，捍衛(wèi)了人大應有的地位和尊嚴。這方面的代表性范例有：1988年，貴陽市政府違反了市人大常委會審議通過的《貴陽市城市總體規(guī)劃》，12名人大代表對此提出質(zhì)詢案。1996年，廣東省紫金縣17名人大代表質(zhì)詢縣政府，因為縣政府違反縣人大對縣政府工作報告的審議決議，拖延公路的動工。2003年，北京市人大代表質(zhì)詢市法院為何拖延答復代表建議。2003年，珠海市人大代表質(zhì)詢市政府，督促《關于做好文物保護工作的議案》的辦理。2005年，荊門市14名代表對市政府提出《關于農(nóng)貿(mào)批發(fā)市場“退市進郊”決策的3號建議為何得不到落實的質(zhì)詢案》。等等。
3、針對本行政區(qū)域內(nèi)人民群眾反映強烈或普遍不滿意的社會熱點問題，人大提出質(zhì)詢。除了監(jiān)督“一府兩院”的違法行為外，針對一些社會普遍關心的問題，如物價、環(huán)保、公共設施等，為督促問題的解決，人大也曾就此提出質(zhì)詢。如：1998年河南省方城縣人大代表質(zhì)詢縣煙草專賣局不及時兌現(xiàn)煙農(nóng)技補費的行為。1999年河南省人大代表質(zhì)詢省建設廳拖延發(fā)放市民的房產(chǎn)證并挪用上億購房款的行為。2000年廣東省人大代表針對四會市在北江邊建電鍍城事件處理不當?shù)膯栴}，對省環(huán)保局提出質(zhì)詢。2001年沈陽市人大代表聯(lián)名提出關于加強文物保護的質(zhì)詢案。2008年四川省開江縣人大代表以質(zhì)詢的方式督促縣政府處理該縣物價高漲的問題。等等。
二、完善人大質(zhì)詢程序和規(guī)則的建議
（一）完善質(zhì)詢的程序性規(guī)定
1、專列質(zhì)詢議程并安排時間?？稍谙嚓P法律明確規(guī)定，召開人民代表大會會議和人大常委會會議時，必須專列質(zhì)詢議程和安排專門質(zhì)詢時間，并且增加質(zhì)詢主體在會議閉會期間有權提出質(zhì)詢案的規(guī)定，而且要專設長期固定的質(zhì)詢時間（如每周專設半天或一天），允許各個質(zhì)詢主體在質(zhì)詢時間內(nèi)以口頭或書面的形式提出質(zhì)詢。質(zhì)詢案一般應提前一周提出，緊急質(zhì)詢至遲應在質(zhì)詢會召開之前兩個小時提出，以便安排其質(zhì)詢時間。質(zhì)詢案的提出應以書面形式為主，同時還允許在一定情況下可以口頭提出，如對一些較小的、群眾關心的但又不便書面提出之事項的質(zhì)詢及一些緊急狀態(tài)事項的質(zhì)詢等。
2、健全質(zhì)詢案的轉交程序。質(zhì)詢案的轉交在質(zhì)詢過程中具有承上啟下的特殊作用，它直接決定著質(zhì)詢能否進入答復階段。我國現(xiàn)行有關法律將質(zhì)詢案的決定轉交權賦予了大會主席團委員長會議、常委會主任會議。但在實踐中，這些機構有時卻基于其他外在因素而一味回絕質(zhì)詢，或通過說服、動員把原本具有強制性的質(zhì)詢變?yōu)橐话阈缘脑儐?，從而使質(zhì)詢案失去了現(xiàn)實意義。因此，法律應該為其設定具體標準及異議途徑，以防止否決權被任意濫用。當質(zhì)詢案未被接受時，有關機關應向質(zhì)詢?nèi)藛T說明理由，質(zhì)詢?nèi)巳绮环?，還可以申請復議一次。建議增設質(zhì)詢案的接收審查機構，質(zhì)詢案的提出主體將質(zhì)詢案交該機構進行形式審查，主要是看質(zhì)詢案填寫是否規(guī)范，質(zhì)詢問題是否清楚、符合法律規(guī)定，被質(zhì)詢者是否明確等，而不必作實質(zhì)上的審查。然后，該機構根據(jù)質(zhì)詢案的性質(zhì)進行歸類，定期向有關部門送交，以備答復。
3、規(guī)定質(zhì)詢案提交及答復的期限。我國法律規(guī)定，質(zhì)詢應在會議期間進行，把提質(zhì)詢案的時間僅限在“兩會”期間，不利于對國家機關進行經(jīng)常性的監(jiān)督。因此，建議規(guī)定人大代表或常委會組成人員在“兩會”閉會期間仍可向人大常委會提出質(zhì)詢案，以保證國家權力機關置“一府兩院”于經(jīng)常性的監(jiān)督之中。當然，不管如何改進，都應輔之以緊急質(zhì)詢制，如果發(fā)生了嚴重危害國家、社會、公民權益的緊急情況或國家出現(xiàn)戰(zhàn)爭、動亂、自然災害等緊急事項，可以提出緊急質(zhì)詢案，以發(fā)揮國家權力機關在非常時刻的作用，挽救國家于危難之中。另外，還應規(guī)定質(zhì)詢案的處理期限，否則一拖再拖，質(zhì)詢就失去了意義。
4、明確規(guī)定質(zhì)詢的法律后果。法律還應進一步明確規(guī)定質(zhì)詢的法律后果，將質(zhì)詢與其他監(jiān)督方式相銜接。可以規(guī)定“質(zhì)詢主體對第二次答復不滿意的，有權要求大會主席團或專門委員會將質(zhì)詢案提交大會全體會議或人大常委會討論，經(jīng)討論認為問題嚴重、需進一步組織調(diào)查的，應組織特別調(diào)查組進行調(diào)查，并視調(diào)查結果作出決定；對于違憲違法的行為，應交由有關機關依法處理”；人大代表還可以運用提出議案的權力，建議大會作出糾正有關問題的決定；對于受質(zhì)詢對象為特定個人的，還可以視情況提出罷免案等。質(zhì)詢的公開須法定化。應在法律中明確規(guī)定，從質(zhì)詢案的內(nèi)容到質(zhì)詢會的整個質(zhì)詢過程及質(zhì)詢的結果等，要允許新聞媒體進行現(xiàn)場報道，并將有關質(zhì)詢的內(nèi)容、過程及結果等公開在人大的網(wǎng)站中，方便群眾隨時查閱。
?。ǘ┩晟瀑|(zhì)詢的運作規(guī)則
質(zhì)詢運作規(guī)則的完善，主要應包括以下幾個方面。
1、質(zhì)詢提交的期限、受理、準備和答復。鑒于我國人民代表大會和常委會會議會期長短，且各地各屆各次會議會期不一，書面質(zhì)詢案應于本次大會開始的前5日或大會結束之日前3日(以日期偏后的為準)和本次常委會會議開始的前2日或結束前1日(以日期偏后的為準)，向大會主席團或常委會主任會議提交，主席團和主任會議自收到質(zhì)詢案時起48小時和24小時內(nèi)決定是否要求質(zhì)詢機關或個人給予答復。
2、質(zhì)詢的審查。大會主席團和常委會主任會議審查質(zhì)詢案是否成立，決定是否交受質(zhì)詢機關、個人，答復的標準應明確為：所提出的質(zhì)詢案是否在法律要件上完備，質(zhì)詢主體是否應當回避，以及質(zhì)詢內(nèi)容是否符合規(guī)定、無涉及國家機密事項等，除此三項內(nèi)容，主席團和主任會議不能考慮其他因素，如是否有損政府形象，是否影響政府及其組成部門負責人的升遷等問題，而決定不將質(zhì)詢案交與答復，亦不能由主席團或主任會議代為答復。
3、質(zhì)詢的告知。對于書面質(zhì)詢，大會主席團和常委會主任會議應制作書面的質(zhì)詢告知書，載明質(zhì)詢的內(nèi)容、時間、地點、形式，質(zhì)詢與被質(zhì)詢者雙方姓名、名稱及雙方的權利與義務，其中權利包括辯論權，提出有關證據(jù)證明自己主張的權利；義務包括如實質(zhì)詢和答復，按時出席質(zhì)詢，遵守質(zhì)詢法律等。
4、質(zhì)詢的撤回。應允許提出質(zhì)詢案的主體撤回質(zhì)詢。在任何時刻，都可以提出撤回請求，但必須以書面的形式向人大主席團或常委會主任會議提出，撤回請求書一旦呈報，即視為撤回，主席團和主任會議應于4小時內(nèi)以書面形式告知被質(zhì)詢單位或個人。
5、質(zhì)詢的答復、處理和相關法律責任。書面答復一般應于代表大會、常委會會議結束之前答復，最遲不超過收到質(zhì)詢通知書7日內(nèi)進行答復。大會的口頭答復由主席團安排在會期結束前一天進行。對答復不滿意而進行二次答復的，由主席團和主任會議根據(jù)實際情況安排時間，并盡量安排在會期當中。質(zhì)詢案中涉及的具體事項，如在會議期間來不及作具體答復，經(jīng)主席團批準可以在人大常委會會議上答復，或經(jīng)主任會議同意，在下次常委會會議上答復。
列席受質(zhì)詢機關口頭答復會議的代表，有權提出質(zhì)問，發(fā)表意見，但主要是針對受質(zhì)詢機關答復代表認為不清楚的問題提出要求進一步答復的意見，或者對答復是否滿意發(fā)表意見。
人大代表或常委會組成人員經(jīng)過答復階段，若應參加會議的人員半數(shù)以上對答復滿意，質(zhì)詢即告結束；否則應作第二次答復。第二次答復必須在提出質(zhì)詢案的主體要求的期限前進行。對第二次答復不滿意的，提出質(zhì)詢的人員有權要求大會主席團和常委會主任會議提交大會或常委會全體討論。大會可以給予第二個整改期限，如果認為問題嚴重，需進一步組織調(diào)查的，可以組織特定問題調(diào)查委員會進行調(diào)查，由調(diào)查委員會向本級人大或其常委會擬出調(diào)查報告和處理意見，對于違憲違法的行為交由有關機關依法處理；也可由大會或其常委會審議，作出相應的決議，包括撤消或罷免有關人員的職務；還可由大會主席團或常委會主任會議將代表委員對質(zhì)詢問題的意見轉交受質(zhì)詢機關的主管機關或上級機關處理。而政府答復質(zhì)詢案的承諾，人大常委會應督促受質(zhì)詢機關加以落實。第二次整改仍未落實的，人大仍應追究相關負責人責任。
對政府不答復或不進行第二次答復的行為，可提交大會或常委會會議討論，追究相關負責人的責任。對于答復是否滿意，要采取投票或表決器方式表達。
6、緊急質(zhì)詢。2002年和2003年，非典和禽流感傳染病突如其來，對政府應對緊急情況的能力提出了“拷問”，也對人大對緊急狀態(tài)下的政府工作進行有效監(jiān)督提出了新的要求。事實上，先后有幾位官員因應對工作不力而被免職，質(zhì)詢成為緊急狀態(tài)下待選的監(jiān)督方式。因此，應借鑒國外議會的“緊急質(zhì)詢”，在面臨戰(zhàn)爭、自然災害等重大而緊急的事件而有關機關處理不當時，允許按非常程序提出緊急質(zhì)詢。法律中應對提出緊急質(zhì)詢案的條件程序、特殊后果等作出明確規(guī)定。
2015年江蘇省人大工作理論研討會優(yōu)秀論文集目錄
